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樊轶侠:结构性改革下“去产能”的政策取向

  当前理论和政策层面对产能过剩的测度、成因、机理及化解路径等方面,产生了诸多分歧。从宏观视角,产能过剩受到哪些因素的影响、影响程度如何?产能过剩与当前经济下行孰为因、孰为果?“去产能”是供给侧的问题,还是需求侧的问题,抑或两者兼有?“去产能”是政府干预,还是市场主导,在此背景下如何建立和完善企业退出的政策体系?诸如此类的理论与政策研究都有待深入。化解产能过剩的核心问题是加快结构性改革,并把握好“去产能”进程中政府调控与市场机制的关系。

  当前产能过剩的主要特征

  近两年,尽管国务院及各部委化解产能过剩的政策频繁出台,但过剩矛盾大有愈演愈烈之势,已经成为中国当前经济发展中面临的突出问题和主要风险之一。当前的产能过剩表现出如下特征。

  一是范围扩展。当前我国的产能过剩已经从钢铁、水泥、有色金属等传统产业扩展到造船、汽车、机械等领域,甚至也蔓延到了光伏、多金硅、风电设备等战略性新兴产业。2015年,风电设备产能利用率低于60%,光伏电池的产能过剩达到95%。

  二是长期性。这轮产能过剩已从以往的相对过剩转变为绝对过剩,再依靠经济复苏后的快速增长来化解将面临很大困难。目前,我国人均产钢量达到600公斤,从国际经验来看已进入峰值区,在今后几年内将可能快速下降至人均500公斤。按此测算,“十三五”末期钢产量在7亿吨左右,考虑到正常80%的产能利用率,现有产能超过需求2亿吨左右。从煤炭行业来看,随着能源结构转型和污染排放标准的不断提高,煤炭需求量上涨空间有限。今后几年,如果目前已核准的新建、改扩建煤矿陆续投产,至“十三五”末期煤炭产能将超过需求10亿吨以上。

  三是规模不经济。从管理上看,看似简单的产能过剩实际上是粗放式的发展模式亟待转变,低成本工业化亟须转型等深层次矛盾长期积累的集中体现,结构分散、粗放发展顽疾仍存。以钢铁行业为例,排名前10的钢铁企业粗钢产量仅占全国的36.6%;30万吨以下产能的煤矿仍有7000余处,其中有4000余处存在排放、安全不达标的隐患,体现出产业集中度低、技术能力薄弱。

  四是衍生风险大。从影响上看,当前的产能过剩矛盾蕴含着巨大的经济风险。行业全面亏损的状况值得高度警惕。2015年前11个月,大中型钢铁企业利润水平由2014年的盈利186亿元转为亏损531亿元;国有煤炭企业整体由2014年盈利328亿元转为亏损238亿元,大中型煤炭企业亏损面达到90%。部分“僵尸企业”“拆东墙补西墙”,企业的运营风险在不断累积。在一定意义上,产能过剩就是“实体经济领域中的泡沫”,一旦泡沫破灭,会形成巨大的系统性风险,给整个社会经济发展带来严重的负面影响。

  我国推进“去产能”进程中的关键问题

  “结构性产能过剩”、“体制性产能过剩”的本质是供给与需求的结构性脱节。从需求来说,既要看到内需不足,也要看到需求外溢,许多中国人在国外大肆扫货就是例证。从供给来说,既存在低层次产品和部分产业的产能过剩,也存在着有效供给不足,主要是高附加值产品和产业的供给不足。我国推进“去产能”进程面临着如下几个关键问题。

  第一,如何认识和界定产能过剩。在理论层面,产能过剩就是处于垄断竞争或不完全竞争行业的企业生产设备的开工率(或利用率)低于平均成本达到最小时的情形。在实践层面,产能过剩一般被表述为实际生产能力超过了市场需求、超过了正常期望水平的状态。产能利用率是测度产能过剩程度最直接、最常用的指标,其是指企业或行业的实际产出占潜在生产能力(或者合意产出)的比重。一般认为总体工业企业产能利用率的“合意”区间是79%—82%。事实上,产能过剩应从影响和危害的角度加以判断,市场经济和充分竞争条件下产能过剩固然是常态,但如果造成了行业经营效益普遍大幅下降甚至亏损,企业大范围难于盈利、积累能力和技术进步受到严重影响,就出现了绝对意义上的产能过剩。产能过剩与产业组织形态、全球竞争格局、技术革新等方面都有密切关联,必须动态地认识产能过剩问题,将长期性、绝对性、高风险性的过剩作为“去产能”的重点内容。

  第二,如何健全国有经济退出机制,破解国企产权结构固化、社会性负担重等问题。部分大型国有企业资本规模大、人员多,破产退出造成经济下滑、失业加剧、财政收入锐减,市场出清存在障碍。但是,这些僵尸企业对资源的长期占用,反而成为一些地区经济结构调整的掣肘。

  第三,如何把握好“去产能”进程中政府调控与市场机制的关系。毋庸置疑,“去产能”需解决“钱从哪里来、人往哪里去、资产如何核销、债务如何处理”等突出问题。这些问题如不妥善解决,将导致地方去产能过程延迟,甚至出现反复。但是,当前产能过剩形成与恶化有诸多的非市场因素。一方面,供给与需求结构性脱节背后的体制性因素不解决,去产能可能仅是“一阵风”;另一方面,在市场机制不健全的情况下,单纯依靠市场“去产能”又存在很大的风险,政府并不能“无为而治”。总的看,应以推进结构性改革为着眼点,防止体制性因素导致新的产能过剩,通过产权改革、价格机制的完善引导市场出清,发挥市场主导作用。

  第四,如何引导企业主动出清过剩产能。以往许多化解产能过剩的政策进一步扭曲产能过剩问题,导致市场机制失灵。“去产能”政策必须适应结构性改革的大背景,充分体现各个利益主体的互动、信息传递、预期,提高制度的执行力。全球市场看,长期产能过剩是客观存在的,在降低成本与全球化的压力之下,核心企业或寡头企业为利用快速增长的经济规模和保持一定的市场份额,有时过度投资是迫不得已的,但在经济下行期由谁承受损失、谁关闭工厂的问题上很难达成共识。国内调研发现,不少企业自身有压减产能的意愿,但又担心全国缺乏统一部署,其他企业不压减,造成“谁先动谁被动”的局面,陷入典型的“囚徒困境”,市场调节机制失灵。

  结构性改革下化解过剩产能的政策取向

  (一)明确“僵尸企业”退出标准

  中央需尽快统筹考虑制定统一的标准和政策措施,避免各省份出现“各自为政、自由裁量”,建议结合产能利用率、资产负债率、每股收益等指标确定退出标准。由行业主管部门在和行业协会的密切沟通基础上,摸清各地产能退出的情况,主要包括为化解产能过剩有多少设施或者企业需要退出、安置人员多少以及退出后的企业或者设施如何处理等。

  (二)将推进国有企业改革作为重要抓手

  要根治钢铁、煤炭、电解铝等竞争性行业中因市场化改革滞后而出现的产能过剩,根本途径在于加快行业的市场化改革步伐。应放弃“扶大限小”的产业政策模式,避免国有企业在政策的激励下过度投资。同时要加快以合资形式吸收民营资本,提高国有企业效率,同时保障国有资本利益。对于竞争性强并且政府难以控制进入的产能过剩行业,应选择恰当时机,尽快推进国有企业混合所有制改革。

  (三)健全地方政府与企业“去产能”的激励和约束机制

  地方政府是消化过剩产能的主要组织者,必须充分激发地方政府的动力。第一,推动官员考核机制从GDP导向转向全要素生产率、环保等方面。第二,鼓励地方政府将过去用来补贴“僵尸企业”的资金节省出来,用来收购过剩设备报废、补贴下岗职工安置等,发挥中央专项奖补资金的支持和引导作用。第三,加大中央对特殊地区的公共投资力度,对冲“去产能”带来的地方财政收入锐减。

  企业是“去产能”的主体,发挥主观能动性,政府适当提供间接的去产能补贴。第一,融资支持。中央可设立专项政策性贷款,对于实施兼并重组并压减过剩产能的主体企业和开展产能国际合作的企业给予信贷支持,向认定的主动退出的中小企业提供中转融资或设备贷款展期。第二,税收优惠。对主动处理过剩设备的企业进行税收优惠;完善银行抵债资产税收政策。

  (四)完善企业债务重组和不良资产处置机制

  一是成立专门的行业重组金融公司,集中处置不良资产,通过抵押品出售、资产管理外包、资产证券化、与私人资本合作等方式处理破产金融机构。二是地方政府建立企业金融债务重组和不良资产处置协调机制。三是鼓励银行通过贷款展期、贷款减免、降息、计息挂账等方式推进债务重组,适当降低拨备覆盖率。

  (五)鼓励企业兼并重组,提高行业集中度

  一是支持各种社会资本参与企业并购重组。鼓励保险资金等长期资金创新产品和投资方式,参与企业并购重组;完善并购资金退出渠道,加快发展相关产权的二级交易市场;完善兼并重组有关土地政策。二是鼓励兼并重组与优化产业区域布局相结合。引导生产要素集聚,实现国内产能向优势核心企业和更具比较优势的地区集中。

  (作者单位:中国财政科学研究院)